MEJORES PRACTICAS DE UNA MIGRACION ADMINISTRADA Y POLITICAS PUBLICAS “LA EXPERIENCIA[1] CANADIENSE”

 

Dave Greenhill


RESUMEN

 

          En el cambiante mundo de fines del siglo XX y comienzos del siglo XXI, cuando tienen lugar rápidos adelantos en transporte y comunicaciones y cuando se están forjando nuevas relaciones de carácter bilateral o multilateral, el capital humano y el movimiento de población están adquiriendo cada vez más importancia. No sorprende, dada la magnitud del cambio que está ocurriendo, que la protección de los derechos básicos del trabajador migrante y la aceptación de los trabajadores migrantes por parte de las poblaciones receptoras estén adquiriendo cada vez mayor importancia.

 

          La experiencia canadiense en el manejo de grandes movimientos de trabajadores agrícolas migrantes no especializados - a lo que hemos decidido llamar "migración administrada"- se propone como un modelo posible, para administrar los movimientos de trabajadores migrantes.

 

          Creemos que este arreglo oficial facilita la aceptación pública del movimiento y apoya los derechos básicos de los trabajadores. El Ministerio de Desarrollo de Recursos Humanos de Canadá (MDRHC) ha podido, a través de la infraestructura administrativa puesta en práctica, lograr que patrones y trabajadores comprendan mejor la legislación laboral pertinente y también ha logrado influir positivamente sobre las decisiones adoptadas por otros ministerios que tienen consecuencias para los trabajadores.

 

Introducción: antecedentes y justificación

 

          En 1966, como una respuesta a la frecuente escasez de mano de obra que enfrentaban los agricultores canadienses, el MDRHC en cooperación con el Ministerio de Ciudadanía e Inmigración de Canadá (MCIC) creó el Programa de Trabajadores Agrícolas Estacionales[2]. Este programa permite que el movimiento organizado de trabajadores satisfaga las necesidades estacionales de los patrones agrícolas canadienses durante la siembra y la cosecha cuando ha ocurrido tradicionalmente la escasez de trabajadores canadienses calificados.

 

          Durante los años 70 y la primera mitad de los 80 MDRHC estableció un programa de cuotas que anunciaba cada año. Este arreglo ciertamente ayudó a aliviar algunas de las escaseces de mano de obra pero a mediados de los 80 el sistema empezó a fallar.

 

          El ministerio se dio cuenta que el establecimiento de una cuota anual era, en el mejor de los casos, arbitrario y difícil de defender. Para esa época también, comprendimos que a pesar del tiempo, esfuerzo y dinero invertidos por el ministerio en la resolución de la escasez de mano de obra, los costos de nuestros esfuerzos se elevaban, exigían un uso intensivo de mano de obra y eran en gran medida ineficaces.

 

          Las escaseces de mano de obra agrícola estacional continuaban aumentando al mismo tiempo que el mercado laboral se caldeaba, se perdían constantemente trabajadores agrícolas canadienses a sectores competidores que ofrecía mejores salarios, mejores condiciones de trabajo y trabajo a jornada completa en vez de empleo estacional.

 

          Era obvio que el status quo no podía considerarse una opción y que era necesario hacer cambios fundamentales en el programa si queríamos eliminar la cuota para introducir un modelo basado en la oferta y la demanda.

 

          Quedaba un paso final pero fundamental en la evolución del programa de migración administrada. Ese paso se tomó en 1987 cuando el MDRHC decidió darle al sector privado un papel activo en la administración del programa.

 

          Se exigió a la comunidad patronal dependiente de los programas que establecieran una sociedad no lucrativa, separada y diferente de toda otra organización agrícola existente. El funcionamiento del organismo debía estar regido por un Consejo de Directores que representarían a los principales grupos de productores agrícolas con representación ex-oficio de la oficina nacional y regional del MDRHC. El organismo sería el único encargado de tramitar con rapidez las solicitudes de trabajadores extranjeros autorizadas por el MDRHC. Esto convenía a los fines del ministerio, no sólo porque reducía significativamente los costos gubernamentales por concepto de prestación del servicio sino también porque le daba al MDRHC una base de datos de participantes del programa (tanto patrones como trabajadores) que podría actualizarse continuamente y era inmediatamente accesible.

 

MEJORES PRÁCTICAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

 

          Comencemos nuestro examen de las mejores prácticas y las políticas públicas tomando unos momentos para considerar el tema fundamental de esta política, es decir, si un programa administrado para la admisión de grandes cantidades de trabajadores agrícolas estacionales sirve en verdad al interés nacional.

 

          Ustedes pueden estar preguntándose por qué me tomo la molestia de hablar sobre el interés de la política pública cuando estamos aquí para debatir las mejores prácticas. Bueno, la respuesta es muy simple, creo que la aceptación por parte del público de los trabajadores extranjeros, particularmente de las cantidades significativas de que estamos hablando, mejora cuando el público comprende por medio de una política redactada con claridad, el valor agregado que los trabajadores extranjeros aportan al lugar de trabajo, a la comunidad y a la economía nacional.

 

          Estoy convencido de que esto puede contribuir significativamente al tema de los derechos de los trabajadores y las mejores prácticas.

 

          De modo que veamos rápidamente la cuestión del "interés nacional". Con ese fin tenemos que plantearnos cinco preguntas con respecto al programa:

 

1.      ¿De qué manera afectará el programa a los trabajadores nacionales?

 

2.      ¿De qué manera afectará el programa a los patrones?

 

3.      ¿De qué manera afectará a las empresas agrícolas y relacionadas con el sector agrario?

 

4.      ¿De qué manera afectará el comercio?

 

5.      ¿De qué manera afectará nuestra capacidad para controlar la inmigración irregular?

 

 

Las respuestas a estas cinco preguntas fundamentales -vistas en términos de las realidades económicas de hoy- serán la base de una política pública bien concebida.

 

Miremos brevemente cada una de estas preguntas a la vez, ¿primero de qué manera afectará el programa a la mano de obra nacional?.

 

La certificación laboral de oportunidades de empleo garantiza que los trabajadores agrícolas canadienses sean los primeros en tener acceso a oportunidades de empleo. En consecuencia, la mano de obra nacional no se verá afectada negativamente mientras los trabajadores extranjeros admitidos sean remunerados y tratados en forma justa y equitativa.

 

En realidad, nuestra experiencia ha demostrado que el empleo de trabajadores estacionales nacionales no puede aumentar para reemplazar a los trabajadores extranjeros dado que continuamente se están perdiendo trabajadores nacionales calificados a los sectores competidores que ofrecen mejores salarios, mejores condiciones de trabajo y períodos de empleo más prolongados.

 

En segundo lugar, ¿de qué manera afectará dicho programa a los patrones?  La garantía de que los patrones tendrán acceso a la mano de obra que necesitan para cosechar sus cultivos ha alentado a los agricultores canadienses a aumentar su producción horticultural. En muchos casos, eso ha llevado a un aumento en la cantidad de empleos de todo el año que los patrones agrarios pueden ofrecer a los trabajadores canadienses.

 

Cuando examinamos el efecto que los programas de trabajadores migrantes tienen sobre las empresas agrícolas y afines con el sector agrario es evidente que la expansión del sector ha creado empleos adicionales en ocupaciones de empresas abastecedoras (productos químicos, semillas, etc.) y en empresas secundarias (camionaje, envasado, almacenamiento, etc.) que dependen de la producción y transporte de productos agrarios.

 

En el ambiente comercial de hoy, caracterizado por la eliminación de aranceles y barreras comerciales a través de tratados de comercio negociados, reducir el acceso a mano de obra adecuada resultaría simplemente en la reasignación de producción de productores con escasez de mano de obra a productores con mano de obra suficiente. En consecuencia, si no se tiene un régimen que provea suficiente mano de obra, simplemente se reduciría la producción agraria canadiense y el empleo en las empresas agrarias auxiliares.

 

Con respecto al control de la inmigración irregular, Canadá estima que un control eficaz de los no-inmigrantes se puede lograr mejor mediante la elaboración de políticas que reconozcan y respondan a la escasez de mano de obra legítima en la economía.

 

En consecuencia, desde la perspectiva de la política pública creemos que la elección es clara y que la decisión de introducir y dirigir el movimiento de trabajadores agrícolas estacionales corresponde al interés nacional.

 

Es importante que comprendamos y pongamos en perspectiva la cuestión de la mano de obra migrante. Debemos rebatir la noción de que el movimiento de trabajadores migrantes amenace en alguna forma la mano de obra nacional. En realidad sucede lo contrario.

 

Si se administran en forma apropiada, los movimientos de los trabajadores migrantes contribuyen al crecimiento económico y el aumento del empleo. Comprender eso es el primer paso hacia la eliminación de la xenofobia que a menudo acompaña dichos movimientos. Ese reconocimiento también puede servir como catalizador para que los gobiernos nacionales legislen y apliquen medidas por las cuales se provea protección adecuada a los derechos básicos de los trabajadores migrantes.

 

Tal como comenté anteriormente, la experiencia canadiense en la administración de grandes movimientos de trabajadores migrantes -lo que hemos decidido llamar "migración administrada"- se está planteando como un modelo (mejores prácticas) que puede ser reproducido para dirigir los movimientos de trabajadores migrantes.

 

Su validez reside en la estructura formal que se ha instalado que asegura que todos los participantes claves estén comprometidos y estén dedicados completamente al proceso.

 

Las partes implicadas respetan los términos establecidos en arreglos bilaterales de entendimiento (ABE). En los anexos de esos ABE se incluyen una serie de directrices operativas y un convenio entre patrones/trabajadores.

 

Los ABE disponen el movimiento organizado de trabajadores a Canadá, cuándo y dónde se realice dicho movimiento se determina en beneficio mutuo de los dos países. Los trabajadores deben ser empleados a un costo alto para los patrones, se les debe proporcionar vivienda adecuada y deben recibir un trato equivalente al que reciben los canadienses.

 

Las directrices operativas que rigen el movimiento dispone el destacamento de un Agente de Gobierno en Canadá cuya labor es ayudar al buen funcionamiento del programa. Muchos de los agentes de gobierno nombrados tienen responsabilidades consulares. Esos funcionarios trabajan con los directores regionales del MDRHC y gozan del apoyo de esos directores, que vigilan el cumplimiento de contratos, la resolución de malentendidos, asegurando que los trabajadores se hayan inscrito para recibir su número de seguro social, hayan solicitado seguro médico y completen y presenten sus declaraciones de impuestos a la renta en nombre de sus nacionales. Esas directrices también obligan a Canadá y los respectivos gobiernos a sostener reuniones Anuales de Revisión de Políticas Operacionales que han sido muy útiles.

 

Los convenios entre patrones y trabajadores tratan sobre el alcance y el período de empleo, vivienda y comida, pago de salarios, deducciones de los salarios, seguro por lesiones y enfermedades ocupacionales y no ocupacionales, mantenimiento de fichas de trabajo, estados de ingresos, arreglos de viajes y recepción e identifica obligaciones específicas tanto de patrones como de empleados.

 

Los convenios entre patrones y trabajadores son firmados por todo patrón y trabajador y por el Agente de Gobierno antes de la llegada del trabajador. Creo que es importante señalar que esos contratos y convenios están disponibles en el idioma nativo del trabajador.

 

Los trabajadores destinados a Canadá son seleccionados y reciben asesoría de sus respectivos Ministerios de Trabajo a fin de garantizar que los trabajadores tengan conciencia de sus derechos y estén lo más preparados posible para las condiciones de trabajo que encontrarán en Canadá.

 

La dirección de estos Programas de Trabajadores Agrícolas Estacionales está a cargo del MDRHC y sus socios (incluyendo aquí tanto a los gobiernos extranjeros como al sector privado) se desarrolla desde un punto de vista muy práctico.

 

La oficina nacional del  MDRHC se comunica con sus socios extranjeros y nacionales para negociar acuerdos destinados a mejorar la administración del programa, identificar nuevos acontecimientos que se espere incidan sobre el programa y garantizar que se respeten y comprendan los derechos e intereses de patrones y trabajadores.

 

El MDRHC ha adoptado medidas activas para garantizar que los derechos del trabajador sean respetados y comprendidos. Éstas incluyen:

 

I.                   Números de seguro social

 

Garantizando que todos los participantes del programa estén inscritos en forma apropiada para satisfacer los requisitos legales y asegurar que se acrediten también adecuadamente las contribuciones al plan de pensiones.

 

II.                 Declaraciones del impuesto a la renta

 

El Ministerio trabajó estrechamente con la Agencia de Rentas y Aduanas  para publicar una guía tributaria específicamente para los programas con el fin de asegurar que la retención de impuestos y la declaración tributaria se hagan en la forma debida.

 

III.              Pago de vacaciones

 

Pidió clarificación de la política de la legislación laboral provincial en Ontario y Quebec con respecto al derecho del trabajador y aseguró que dicha información fuera provista a los patrones y distribuida a los Agentes de Gobierno.

 

IV.               Indemnización por accidentes de trabajo

 

Negoció un convenio para que los trabajadores migrantes pudieran tener cobertura en estos programas a pesar que dicha cobertura sea sólo voluntaria en Alberta y Manitoba.

 

V.                 Cobertura en el seguro de salud

 

Negoció acuerdos con el Ministerio de Salud de Ontario y de Quebec para darle a los trabajadores una cobertura inmediata a fin de que se renuncie a los tres meses de espera acostumbrados. También logramos un acuerdo de que los trabajadores continúen asegurados después que los contratos terminen y hasta cuando suban a los aviones en que viajen de regreso.

 

VI.               Acceso a las áreas de seguridad de los aeropuertos

 

Logró acuerdos de parte de los colegas del Ministerio de Ciudadanía e Inmigración de dar espacio a los Agentes de Gobierno acreditados que presten servicios al programa y se encuentren en el aeropuerto para encontrarse con los participantes del programa y ayudarlos en asuntos de aduanas e inmigración.

 

Conclusión:

 

          Esta ponencia plantea el mérito de que los gobiernos nacionales elaboren políticas claramente redactadas con respecto a la admisión de los trabajadores migrantes y tomen medidas preventivas para dirigir movimientos de gran escala.

 

          Se sugiere que se le dé seria consideración a los programas de 'migración administrada' como un arreglo práctico destinado a mejorar el movimiento de mano de obra extranjera.

 

          Estamos convencidos de que la 'migración administrada' puede contribuir al adelanto de los derechos de los trabajadores migrantes y que es un programa reproducible.

 

          Nuestra experiencia ha demostrado que la migración administrada a través de convenios oficiales de gobierno a gobierno promueve la cooperación y la buena voluntad entre los países participantes.



[1] Ponencia preparada para el Taller sobre "Mejores prácticas relativas a los trabajadores migrantes," Santiago Chile 19‑20 de junio de 2000

[2] En la actualidad, Canadá tiene dos programas con México y la Organización de Estados del Caribe